排污许可证制度与整个环境监管体制密切相关，其实施是对既有环境监管体制的考验。但其不能自发解决“监管失灵”问题，需要和环境监管体制改革协同推进。环境监管体制优化、环境监管有效性提高是有效实施排污许可制度的前提。

“排污许可证制度是点源排放控制的核心监管工具，贯穿监管的事前、事中、事后环节，也是多项环境监管工具的基础。实施排污许可证制度是理顺环境监管程序、重塑环境监管体制的重要抓手。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任陈健鹏在接受中国经济时报记者专访时表示。

近年来，排污许可证制度相关政策逐步出台，如何确保排污许可证制度高效贯彻并发挥成效也成为环境监管领域值得研究的重要一环。实施排污许可证制度有何重要意义？实施排污许可证制度的政策目标、总体思路和重点任务分别是什么？针对以上问题，陈健鹏进行了解读。

建立实施排污许可证制度尤为迫切

当前，建立和实施排污许可证制度的紧迫性及重要意义是什么？

陈健鹏：排污许可证制度是点源排放控制的核心监管工具，在发达国家广泛应用。我国自上世纪八十年代试行排污许可证制度以来已有20余年，但基本上一直作为一项试行政策，效果不明显。排污许可证制度与整个环境监管体制密切相关，其实施是对既有环境监管体制的考验。

“十三五”时期是中国治污减排、改革环境监管体制的重要时期。从治污减排的进程来看，“十三五”时期是中国主要污染物排放跨越峰值并进入下降通道的关键时期。从环境监管体制改革角度来看，2015年新《环境保护法》实施和《生态文明体制改革总体方案》出台，标志着中国环境监管体制进入改革的攻坚阶段。在此背景下，建立和实施排污许可证制度非常迫切。

建立和实施排污许可证制度的意义何在？

陈健鹏：我认为，排污许可证制度具有多重意义。

第一，对于排污单位而言，排污许可证给排污单位提供了一个清晰的、稳定的“环境守法”边界。通过“一证式”排序许可证，可以协调、统一环境监管机构各类环境监管工具。

第二，排污许可证制度为环境监管提供了规范的程序。排污许可证制度是点源污染排放监管的基础政策工具。排污许可证制度不仅是一项单项的环境监管工具，同时，也是贯穿整个环境监管事前、事中、事后环节的基本依据。

第三，从对监管体制改革的角度来看，做实真正意义的排污许可证制度有利于理顺环境监管程序，重塑我国环境监管体制。排污许可证监管模式，从涉及的内容以及监管环节，都需要环境监管机构内部多部门合理分工，有效协作。长期以来，解决环境监管机构内部跨部门合作问题仍是一个难点。以排污许可证制度为主线，有助于建立并完善环境监管机构内部制度化的信息共享机制、监管协调机制。

第四，排污许可证制度程序内容规范、公开、明确，可以将排污单位的环境信息较为集中、系统地提供给公众，给公众提供了确保环境知情权的公开途径，为公众监督创造了一个平台，有利于维护公民、法人和其他组织的合法环境权益，维护环境公共利益。

排污许可证制度实施需环境监管体制改革协同推进

请你分析我国实施排污许可证制度的目标、思路。

陈健鹏：我国实施排污许可证制度的总体目标是，到2020年，真正意义的排污许可证制度全面实施，为今后20年环境治理提供坚实的制度保障。以实施排污许可证制度为抓手，重塑环境监管流程、统一环境数据，调整环境监管机构内部机构设置，理顺环境监管体制，提高环境监管的效能。为推动建立公开、透明、独立、专业化、可问责的现代环境监管体系提供支撑。

在实施过程中，应当遵守以下实施原则。

首先，在排污许可证制度全面实施前，环境保护主管部门要对排污许可证制度充分设计论证和设计。在一定范围内，鼓励部分地方、行业积极开展试点，从实践层面，创新和积累排污许可证的经验。

其次，实施排污许可证制度是一项系统工程。应当从排污许可证制度设计、环境监管程序优化、环境保护主管部门以及各级机构内部机构设置调整与环境监管能力提升四个方面系统推进。排污许可证制度不能自发解决“监管失灵”的问题，需要和环境监管体制改革协同推进。环境监管体制优化、环境监管有效性提高是有效实施排污许可证制度的前提。

再次，从问题导向出发，逐步实现功能。初期，环境监管机构要逐步解决准确获取排污单位污染物排放信息、确保达标排放的基本问题。同时，要解决监管程序、工具不协调、环境数据不统一的问题。

那么应当从哪些方面来推进排污许可证制度？对此你有何建议？

陈健鹏：第一，排污许可证制度的实施需要加快制定相关法律法规。国家应尽快出台《排污许可证条例》，将排污许可证制度以法律的形式固定下来，使排污许可证制度有法可依、有章可循。地方政府依据国家层面排污许可证制度的设计，出台地方性法规和实施细则。

第二，研究制定排污许可证实施细则等规范性文件，给出明确的步骤和具体的措施，增强其实施的可操作性。研究制定排污许可证实施的技术指南，使得排污许可证的关键环节，包括范围、种类、许可量核定方法实现统一。

第三，以推进排污许可证为主线，理顺环境监管程序。实施排污许可证制度，需要理顺与环境影响评价、“三同时”、排污收费等制度的关系，对现有相关制度进行改革，统一监管依据，使相关制度可以有效衔接。

第四，调整环境保护主管部门内设机构，建立和完善监管体制机制。近期，在环境保护主管部门内部，根据水、空气等要素，设立相应的内设机构，制定相关领域的规划、标准、政策。中长期，在环境监管机构内部，设立独立的政策评估机构，对环境政策的制定、执行情况进行独立评估；建立一个“中性的”环境数据管理部门，将环境质量监测、环境统计等职能纳入该部门统一管理，负责全国环境信息的监测、整合和信息共享。可以考虑在环境保护主管机构内部设置“环境守法保障局”（环境监管协调局）之类的机构，对所有法律法规进行统筹，统一执法依据，协调环境监管机构内部职能与工作，确保环境保护主管部门出台的各类环境政策、监管规则具有一致性。

第五，环境保护主管部门应推动相关内设机构的数据共享，逐步统一环境监测、环境统计、重点污染源统计等相关数据。设立相应的机构，将环境质量监测、环境统计等职能纳入，负责全国环境信息的监测、统计、整合和信息共享，该部门为其他部门的环境政策提供环境数据依据。设计并建立排污许可证管理数据库，通过数据库和网上申报简化排污许可证的管理，提高管理效率。

第六，对现行排放标准以及环境政策进行系统评估。应建立并完善环境标准实施前的综合评估机制，在环境标准以及相关政策出台前，要进行科学化、制度化的评估，为排污单位普遍实现环境守法的可行性提供决策支撑和指导。